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Réinventer l’assurance-emploi

jeudi 13 mars 2014

Partie 1 1

Diane Bellemare

Au Canada, l’assurance-emploi (AE) a subi plusieurs réformes depuis son adoption en 1940. Le double objectif du régime demeure néanmoins quasi inchangé. Pour les individus, il vise à soutenir le revenu d’une personne pendant une période de chômage involontaire, d’où l’importance prévue dans la loi sur la recherche d’emploi pour les prestataires. Pour la société, en période de crise ou de récession économique, il joue un rôle de stabilisation économique majeur. En effet, en soutenant le revenu de ceux et celles qui travaillent dans les secteurs les plus vulnérables à la conjoncture, l’assurance-emploi supporte la demande globale et, ce faisant, limite la propagation des mises à pieds

Ce double objectif de maintien des revenus et de stabilisation économique est fondamental et l’assurance-emploi doit conserver cette mission. Cependant, au XXIe siècle, le régime doit faire plus et mieux.

L’assurance-emploi joue mal son rôle initial

À partir des années 1970, le programme d’assurance-emploi se développe dans un environnement de chômage élevé et il est utilisé pour gérer le chômage2 en partageant l’emploi et le revenu. Les entreprises intègrent l’assurance-emploi à leurs pratiques de gestion des ressources humaines, alors que certaines provinces adoptent des programmes d’emplois temporaires pour qualifier les prestataires d’aide sociale à l’assurance-emploi.

Créer et partager la prospérité

En conséquence, des comportements institutionnels et individuels se développent dans certaines régions où le chômage est particulièrement criant. Ces comportements existent toujours aujourd’hui, car le programme d’assurance-emploi ne s’inscrit pas dans une stratégie de plein emploi.

Par exemple, là où le chômage est élevé, l’AE est souvent utilisée par les entreprises pour suppléer les revenus d’emplois temporaires, favorisant ainsi en permanence certaines provinces plus que d’autres. Cela crée des iniquités entre les régions.

Or, dans un contexte où le chômage demeure élevé, il est difficile de changer de tels comportements.

L’AE n’est pas adaptée au XXIe siècle

Le programme d’assurance-emploi n’est pas adapté à la mondialisation et à la nécessité de concorder rapidement avec le nouveau contexte économique et technologique. Il ne favorise pas la mobilité professionnelle pourtant si nécessaire aujourd’hui, et ne soutient pas suffisamment les chômeurs dans leur recherche active d’emplois, comme cela est le cas dans plusieurs pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Au Canada et au Québec, les mesures actives ne sont pas suffisamment développées et l’assurance-emploi n’est pas partie intégrante de la politique de l’emploi.

Les principes d’une réforme de l’assurance-emploi

Premièrement, une réforme de l’assurance-emploi doit s’inscrire dans une politique de l’emploi qui vise le plein emploi.

En effet, on ne peut espérer que tous les chômeurs trouvent du travail quand il y a des pénuries d’emplois.

L’OIT recommande à l’article 7 de la Convention 168 que « tout membre doit formuler, comme objectif prioritaire, une politique visant à promouvoir le plein emploi, productif et librement choisi ». Le plein emploi, c’est la possibilité pour tous ceux et celles qui veulent travailler de pouvoir occuper un emploi rémunéré. Ce n’est pas équivalent au taux de chômage naturel. Le Canada est encore loin d’une situation de plein emploi généralisé même s’il peut exister des pénuries de main-d’œuvre dans certaines régions et dans certains secteurs. En effet, au Canada, il y a actuellement 6 chômeurs par poste vacant3.

Par ailleurs, l’article 2 de la même Convention prévoit que « [t]out [m]embre doit prendre des mesures appropriées pour coordonner son régime de protection contre le chômage et sa politique de l’emploi. À cette fin, il doit veiller à ce que son régime de protection contre le chômage, et en particulier les modalités de l’indemnisation du chômage, contribuent à la promotion du plein emploi, productif et librement choisi. »

Deuxièmement, toute réforme doit encourager la participation active au marché du travail en s’appuyant sur une logique de réciprocité entre le chômeur et l’État.

C’est dans cette logique de réciprocité que s’inscrivent les mesures actives. En effet, dans plusieurs pays de l’OCDE, les prestataires doivent participer à des programmes de main-d’œuvre (par exemple, de recherche et d’intégration en emploi, de formation) dans le but de maintenir et de développer leur employabilité, et ce, sous peine de voir leurs prestations suspendues ou réduites.

En effet, si les gouvernements ont la responsabilité d’adopter une stratégie de plein emploi, les individus en chômage ont, eux, la responsabilité d’occuper des emplois disponibles convenables, sous peine de voir leurs prestations suspendues ou réduites, comme le prévoit l’article 21 de la Convention 168 de l’OIT.

Au Canada, les mesures actives sont beaucoup moins développées que dans ces pays, et même moins que la moyenne des pays de l’OCDE4.

L’activation des mesures passives de soutien du revenu est très développée dans les pays scandinaves, qui visent le plein emploi. Dans les années 1960, ces pays (en particulier la Suède) sont les premiers à développer les mesures actives pour prévenir les pénuries de main-d’œuvre et l’inflation salariale en période de croissance, et pour conserver et développer le potentiel de la main-d’œuvre en période de récession. Ils ont réussi à combattre l’inflation tout en protégeant l’emploi, et à stimuler la productivité beaucoup mieux que le Canada.

Enfin, une réforme doit tenir compte du risque de la désuétude des compétences. Ce risque est associé aux changements technologiques continus et au développement permanent de la mondialisation. Il pose des défis d’adaptation aux entreprises et aux individus.

La prise en compte de ce nouveau risque par le programme de l’assurance-emploi favorisera la mobilité professionnelle des personnes tout au long de leur vie. C’est ainsi que le Canada pourra relever la croissance de la productivité, qui s’avère peu reluisante.

Diane Bellemare, Ph. D. en économie de McGill et M.A. de Western Ontario, a été professeure titulaire à l’ÉSG de l’UQAM, consultante auprès d’organismes gouvernementaux et syndicaux, PDG de la SQDM et présidente de la Commission des partenaires du marché du travail, vice-présidente au Conseil du patronat du Québec et conseillère économique du chef de l’opposition officielle à l’Assemblée nationale. Elle est sénatrice depuis septembre 2012.


1 À partir d’une présentation faite pour l’Institut de recherche en politiques publiques.
2 Plutôt que pour poursuivre le plein emploi, comme le recommande l’Organisation internationale du travail (OIT) (notamment dans la Convention 122 de 1964).
3 Pour la période de 3 mois se terminant en septembre 2013. L’indicateur est en hausse.
4 Elles le sont à hauteur de 0,33% du PIB du Canada, comparativement à 0,66% pour l’OCDE. Voir Bellemare, Diane (2013). Créer et partager la prospérité, Presses de l’Université du Québec, Québec, p. 202.